ศูนย์เกษตรและระบบอาหาร หรือ Center for Agriculture and Food Systems (CAFS) คณะนิติศาสตร์และบัณฑิตวิทยาลัยเวอร์มอนต์ ได้เผยแพร่คู่มือนโยบายท้องถิ่น “เกษตรในเมืองและการผลิตเชิงนวัตกรรม” ซึ่งพัฒนาขึ้นโดยได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานเกษตรในเมืองและการผลิตเชิงนวัตกรรม กระทรวงเกษตรสหรัฐฯ โดยวิเคราะห์นโยบายจาก 17 เมืองศูนย์กลางเกษตรในเมืองที่กระทรวงเกษตรสหรัฐฯ กำหนด ครอบคลุมถึงการเข้าถึงที่ดิน การแบ่งเขต การบริหารจัดการ การเข้าถึงน้ำ สุขภาพของดิน และระบบการผลิตเชิงนวัตกรรม
คู่มือนี้เน้นย้ำถึงแนวทางที่รัฐบาลท้องถิ่นทั่วสหรัฐอเมริกากำลังกำหนดกฎหมายและข้อบังคับที่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่เกษตรในเมือง สวนผักชุมชน และผู้ผลิตอาหารเชิงนวัตกรรม คู่มือนี้สำรวจหัวข้อสำคัญๆ ได้แก่ การเข้าถึงที่ดิน การแบ่งเขตและการใช้ที่ดิน การบริหารจัดการเมือง การเข้าถึงน้ำ สุขภาพของดิน และการผลิตเชิงนวัตกรรม เพื่อประเมินความท้าทายทั่วไปที่เกษตรกรและชาวสวนเผชิญ พร้อมนำเสนอกลยุทธ์ที่เป็นรูปธรรม จุดเด่นของเมือง และแนวทางปฏิบัติสำหรับทั้งผู้กำหนดนโยบายและผู้ผลิต
บทนำ
“เกษตรในเมือง” เป็นคำที่ให้ความหมายที่แตกต่างกันไปในแต่ละเมือง และแม้แต่ในแต่ละบุคคล เกษตรในเมืองอาจหมายถึงการทำเกษตรเพื่อแสวงหากำไร หรือสวนผักชุมชนที่ไม่แสวงหากำไร หรือทั้งสองอย่าง อาจจำกัดอยู่แค่การเกษตรภายในเขตเมือง หรืออาจขยายไปถึงพื้นที่เกษตรชานเมืองและนอกเมืองที่ป้อนอาหารสู่ตลาดในเมือง อาจรวมถึงสวนผักบนดาดฟ้า พื้นที่เกษตรในร่ม ฟาร์มคอนเทนเนอร์ หรือ การเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำในร่ม อาจมุ่งเน้นไปที่ความยุติธรรมทางสังคมและการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน หรือเพียงแค่จัดหาอาชีพให้กับเกษตรกร ไม่ว่าเกษตรในเมืองจะถูกนิยามไว้อย่างไร และไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด บุคคลหรือกลุ่มคนที่ต้องการผลิตอาหารในเขตเมืองต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดของเทศบาล ข้อจำกัดด้านการแบ่งเขต และกฎระเบียบเฉพาะอื่นๆ ของรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมบนที่ดิน
เกษตรในเมืองมีประวัติศาสตร์อันยาวนานในสหรัฐอเมริกา ก่อนที่ชาวยุโรปจะเดินทางมาถึงทวีปนี้ ชนพื้นเมืองทางตะวันตกเฉียงใต้ รวมถึงอารยธรรมโฮโฮคัมและปวยโบล ได้ปลูกพืชผลภายในชุมชนที่มีประชากรหนาแน่น ชลประทานด้วยคูน้ำและคลองที่ซับซ้อนซึ่งผันน้ำจากแม่น้ำใกล้เคียง หลังจากการสถาปนาประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อเมืองต่างๆ ขยายตัวและมีการพัฒนาอุตสาหกรรม และผลผลิตอาหารของชาวอเมริกันส่วนใหญ่ย้ายไปยังพื้นที่ชนบท เกษตรในเมืองยังคงดำรงอยู่ต่อไป โดยส่วนใหญ่เป็นการตอบสนองต่อความยากลำบากทางเศรษฐกิจ วิกฤตระดับชาติ หรือเป็นกลยุทธ์การเอาตัวรอดของชุมชนที่ผู้อพยพและผู้อพยพภายในประเทศใช้ ในช่วงทศวรรษ 1890 ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วประเทศกระตุ้นให้พลเมืองทั่วสหรัฐจัดตั้งสมาคมเพาะปลูกที่ดินว่างเปล่าเพื่อควบคุมปัญหาความขาดแคลนอาหารอย่างกว้างขวาง ความพยายามที่โด่งดังที่สุดอย่างหนึ่งน่าจะเป็น “แผนแปลงมันฝรั่ง” ของเฮเซน พิงกรี นายกเทศมนตรีเมืองดีทรอยต์ ซึ่งที่ดินว่างเปล่า 430 เอเคอร์ของดีทรอยต์ถูกเพาะปลูกและแบ่งออกเป็นแปลงผักขนาดเล็กที่ดูแลโดยครอบครัวท้องถิ่นมากถึง 1,500 ครอบครัว
เกษตรในเมืองมีรากฐานที่มั่นคงในเมืองต่างๆ ทั่วสหรัฐ ตั้งแต่สวนผักขนาดเล็กไปจนถึงพื้นที่เกษตรเพื่อแสวงหากำไรที่มีขนาดหลายเอเคอร์ ไปจนถึงการดำเนินงานแบบไฮโดรโปนิกส์ในร่มที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง
เมืองต่างๆ ทั่วประเทศได้เลียนแบบความสำเร็จของพิงกรีด้วยโครงการเพาะปลูกบนพื้นที่ว่างเปล่าของตนเอง รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นที่ร่วมมือกันส่งเสริมการเกษตรขนาดเล็กในเมืองต่างๆ ในช่วงสงครามโลกทั้งสองครั้งและภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ ซึ่งถูกเรียกขานกันว่า “สวนสงคราม” “สวนแห่งชัยชนะ” หรือ “สวนบรรเทาทุกข์” ซึ่งเป็นกลยุทธ์สำคัญในการเสริมสร้างความมั่นคงทางอาหารของชาติ การสนับสนุนจากรัฐบาลต่อเกษตรในเมืองถึงจุดสูงสุดในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อ “ชาวสวนแห่งชัยชนะ” กว่า 18.5 ล้านคนจัดหาผลผลิตสดของประเทศมากกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ ในช่วงหลายปีหลังสงครามสิ้นสุดลง การสนับสนุนดังกล่าวลดลงและการผลิตอาหารในเมืองก็ลดลง อย่างไรก็ตาม การปฏิบัติทางการเกษตรในเมืองยังคงดำเนินต่อไปจนถึงช่วงที่เหลือของศตวรรษที่ 20 ในรูปแบบของสวนผักโรงเรียน สวนผักครัวเรือน สวนผักชุมชน และสวนผักแบบ “กองโจร” ที่จัดตั้งขึ้นเองในละแวกที่มีอัตราที่ดินว่างเปล่าสูงและการเข้าถึงทรัพยากรที่จำกัด เช่น ร้านขายของชำแบบครบวงจร
นับตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2000 เป็นต้นมา รัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลระดับมลรัฐ และรัฐบาลกลางต่างให้ความสนใจในการสนับสนุนและส่งเสริมการเกษตรในเมืองและการผลิตเชิงนวัตกรรมอีกครั้ง ปัจจุบันการเกษตรในเมืองได้แผ่ขยายอิทธิพลไปในเมืองต่างๆ ทั่วสหรัฐ ตั้งแต่สวนขนาดเล็กไปจนถึงฟาร์มเพื่อแสวงหากำไรขนาดหลายเอเคอร์ ไปจนถึงระบบไฮโดรโปนิกส์ในร่มที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง สวนผัก ฟาร์ม และสถานที่ผลิตเชิงนวัตกรรมเหล่านี้ปลูกอาหารสดให้กับผู้อยู่อาศัยในเมือง พร้อมทั้งให้ประโยชน์อื่นๆ อีกมากมาย เช่น ช่วยลดอุณหภูมิในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากปรากฏการณ์เกาะความร้อนในเมือง ผันน้ำและดูดซับน้ำฝนที่ไหลบ่า และปรับปรุงคุณภาพอากาศ อีกทั้งยังเป็นแหล่งที่อยู่อาศัยของแมลงผสมเกสรและความหลากหลายทางชีวภาพที่เป็นประโยชน์ นอกจากนี้ยังมอบพื้นที่สีเขียวสำหรับการเชื่อมโยงชุมชน การศึกษาด้านอาหาร และการพัฒนาเศรษฐกิจในท้องถิ่น เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด เมืองต่างๆ หลายแห่งจึงได้จัดตั้งสำนักงานเกษตรในเมืองและบังคับใช้กฎหมายเกษตรในเมือง บางเมือง เช่น ดีทรอยต์ ยอมรับว่าการเกษตรในเมืองเป็นกลยุทธ์หนึ่งในการกระตุ้นการพัฒนาชุมชนและเศรษฐกิจในเมืองหลังยุคอุตสาหกรรม ส่วนเมืองอื่นๆ เช่น นิวยอร์ก พบว่าสวนชุมชนที่เมืองให้การสนับสนุนนั้นเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างยั่งยืน กระทรวงเกษตรของรัฐต่างๆ ได้พัฒนาโครงการต่างๆ เพื่อสนับสนุนเกษตรกรในเขตเมือง รัฐสภาสหรัฐฯ และประธานาธิบดีทรัมป์ได้ตระหนักถึงความสำคัญของการเกษตรในเขตเมืองในระดับชาติ ด้วยการจัดตั้งสำนักงานเกษตรในเขตเมืองและการผลิตเชิงนวัตกรรมในพระราชบัญญัติปรับปรุงการเกษตร พ.ศ. 2561 ของกระทรวงเกษตรสหรัฐฯ หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า “ร่างกฎหมายฟาร์ม”หรือ “Farm Bill”
กฎหมายรัฐบาลท้องถิ่น
รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจควบคุมกลไกนโยบายสำคัญส่วนใหญ่ที่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานประจำวันของเกษตรกรและผู้ผลิตในเมือง เมืองต่างๆ มีอำนาจในการออกกฎหมายและข้อบังคับผ่านการมอบอำนาจจากรัฐบาลระดับรัฐ แม้ว่าหน่วยงานท้องถิ่นนี้จะไม่สามารถขัดแย้งกับกฎหมายของรัฐหรือรัฐบาลกลางได้ เช่น เมืองไม่สามารถออกกฎหมายที่อนุญาตให้ธุรกิจในท้องถิ่นสร้างมลพิษทางน้ำซึ่งเป็นการละเมิดพระราชบัญญัติน้ำสะอาดของรัฐบาลกลางได้ แต่เทศบาลมีอำนาจอย่างมากในการมีอิทธิพลต่อชีวิตประจำวันและกิจกรรมต่างๆ ของผู้อยู่อาศัย
เกษตรในเมืองก็เป็นหนึ่งในกิจกรรมดังกล่าว ที่หน่วยงานท้องถิ่นกำกับดูแลกฎระเบียบการใช้ที่ดิน เส้นทางการเข้าถึงที่ดิน และสาธารณูปโภคต่างๆ เช่น น้ำประปาและไฟฟ้าของเทศบาล หน่วยงานเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นช่องทางสำคัญในการระดมทุนของท้องถิ่น รัฐ และรัฐบาลกลางสำหรับโครงการริเริ่มการผลิตอาหารในเมือง หน่วยงานเหล่านี้มีอำนาจกว้างขวางในการสนับสนุนหรือควบคุมการผลิตอาหารในท้องถิ่นตามที่เห็นสมควร เกษตรกรและผู้ทำเกษตรในเมืองต้องปฏิบัติตามกฎหมายผังเมืองท้องถิ่น ซึ่งอาจกำหนดระดับความสูงของพืชที่สามารถเติบโตได้ในแต่ละแปลงที่ดิน และกำหนดว่าสามารถเลี้ยงไก่หรือผึ้งภายในเขตเมืองได้หรือไม่ และมักต้องยื่นขออนุญาตขายผลผลิตจากพื้นที่ฟาร์ม หรือสร้างสิ่งปลูกสร้างเสริม เช่น โรงเรือนแบบห่วง
ด้วยอำนาจเหล่านี้ที่รัฐบาลท้องถิ่นมีร่วมกัน เกษตรกรในเมืองที่ประสบความสำเร็จจึงจำเป็นต้องรู้วิธีปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ และกระบวนการในท้องถิ่นเพื่อเข้าถึงสิ่งจำเป็นต่างๆ เช่น น้ำ ไฟฟ้า ที่ดิน และในบางกรณีคือการสนับสนุนด้านวัสดุอุปกรณ์ในการทำงาน อย่างไรก็ตาม เกษตรกรในเมืองมักพบว่าการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับนโยบายเหล่านั้นเป็นเรื่องยาก หรือไม่เข้าใจถึงผลกระทบของนโยบายเหล่านั้นต่อการทำฟาร์มและการทำสวนในเมือง แม้แต่ในเมืองที่มีสภาพแวดล้อมทางนโยบายที่สนับสนุนการเกษตรในเมืองเป็นส่วนใหญ่ ในทางกลับกัน ผู้กำหนดนโยบายของเทศบาลอาจไม่คุ้นเคยกับการเกษตรในเมือง ไม่เข้าใจถึงประโยชน์ของการเกษตรในเมือง หรือมีความเข้าใจอย่างชัดเจนเกี่ยวกับนโยบายที่จำเป็นต่อการสนับสนุนการผลิตอาหารในเมือง
คู่มือนโยบายท้องถิ่น “เกษตรในเมืองและการผลิตเชิงนวัตกรรม”
Reference
